Política de Contrataciones Abiertas

30 de marzo de 2020

En discusión

Definición

Problema


A pesar de que el acceso a la información gubernamental es un derecho fundamental y, por tanto, debe ser garantizado por igual para todos los ciudadanos, aún existen grandes brechas y desigualdad en el acceso a información relevante sobre contrataciones públicas para la toma de decisiones.

Si bien, actualmente existe un mandato para publicar cerca de 105 criterios sobre los procedimientos de licitación pública, invitación restringida y adjudicación directa, no es posible afirmar que esta información es utilizada de manera estratégica por los actores relevantes. 

No obstante, sería una falacia afirmar que esta falta de interés hacia la consulta de información sobre contrataciones públicas en la PNT es generalizable entre todos los medios y mecanismos de acceso a la información.

La transparencia es un componente central de la democracia y uno de los mecanismos más eficaces para controlar el gasto, reducir las ineficiencias y evidenciar la corrupción. La información pública permite la participación e involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones, así como en la creación, implementación y evaluación de políticas públicas destinadas a mejorar su entorno.


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Diagnóstico

La falta de utilidad de la información sobre contrataciones que actualmente se publica es producto de un diagnóstico incompleto sobre las necesidades informativas de la población, aunado a una serie de obstáculos que hacen prácticamente imposible acceder a la información gubernamental de una forma óptima.

En primer lugar, a pesar de que la PNT fue pensada como una plataforma que reuniera toda la información pública de oficio de todos los sujetos obligados a nivel nacional, su implementación ha provocado la duplicación de esfuerzos y equipos de trabajo para el reporte y publicación continua de la información. En el caso de la información sobre contrataciones públicas, a nivel federal es posible identificar al menos tres sistemas de reporte utilizados: el Sistema Electrónico de Compras Públicas “CompraNet”, la PNT y el portal de Contrataciones Abiertas. Cada uno de ellos son el resultado de distintas disposiciones normativas para publicar información.

Aunado a lo anterior, clasificar la información sobre contrataciones públicas de forma estandarizada puede ser un reto de mayor envergadura. En México no solo existen distintos métodos de contratación (licitación pública, invitación restringida y adjudicación directa) sino que las características y supuestos de cada uno de ellos difiere por entidad federativa, por lo que las condiciones de acceso a la información, así como aquellas para la formulación de propuestas, son consistentemente diferentes a lo largo y ancho del país.

Si lo anterior no fuera suficiente, la normativa en materia de contrataciones públicas también se encuentra fragmentada en leyes que atienden las adquisiciones, arrendamientos y servicios, y en leyes que regulan la contratación de obra pública y servicios relacionados con las mismas.

En segundo lugar, además de contar con múltiples sistemas, formatos, criterios y formas de contratación, los usuarios se enfrentan a sistemas complejos, que manejan un lenguaje técnico y dificultan el acceso a la información. En el caso de CompraNet, solo es posible acceder a información acotada de los procedimientos de contratación (desde la licitación hasta la adjudicación) realizando consultas individuales que caducan una vez pasados algunos minutos. También, es posible descargar datos relevantes de las contrataciones en excel por año, pero solo de los procedimientos que se realizan de manera electrónica.

En el caso de la PNT, también es posible consultar la información de contrataciones una vez teniendo el conocimiento preciso del tipo de sujeto obligado, de la institución que resguarda la información, así como la ley, artículo y fracción apropiadas. Una vez introducida esta información, se pueden consultar en excel los procedimientos de contratación solicitados.

Este tipo de complejidad aleja a los potenciales usuarios del uso de tecnologías para la obtención de información estratégica para sus intereses. Más allá de la complejidad de los sistemas de consulta, no es posible siquiera consultar grandes cantidades de información estratégica sin una solicitud de acceso de por medio. Asimismo, los formatos comúnmente utilizados para el reporte (.CSV o .XLS) no permiten la reutilización de información y obstaculizan la generación de indicadores de desempeño y riesgos de forma apropiada.

En muchos casos, los periodos de actualización de la información son excesivamente largos, producto de la complejidad normativa y las bajas capacidades de los sujetos obligados. En el caso de la PNT, la información sobre contrataciones se debe actualizar de manera trimestral, lo que impide realizar contraloría en tiempo real.

En tercer lugar, uno de los atributos fundamentales del derecho de acceso a la información es la capacidad de obtener información completa que muestre todos los elementos de un objeto de análisis. En el caso de los procedimientos de contratación, es imprescindible contar con datos que revelen todo el ciclo de la contratación, es decir, desde su planeación, pasando por su licitación, adjudicación y contratación, hasta su implementación y posterior evaluación. En el caso de la información pública de oficio, hace falta mayor difusión sobre la etapa de planeación, en la que se especifique y justifique los bienes, servicios u obra pública a contratar.

Al no tener información suficiente es las etapas tempranas del ciclo de contratación, es prácticamente imposible corroborar si las contrataciones públicas están cumpliendo sus objetivos. Asimismo, otro de los obstáculos del acceso a la información sobre contrataciones públicas tiene que ver con la ausencia de datos que permitan identificar a todos los actores involucrados en el procedimiento de contratación, así como las redes en las que están inmersos. Por último, a nivel nacional existe una heterogeneidad en la forma en la que se clasifican los bienes y servicios a contratar, por lo que no es posible comprender a nivel nacional cuales son los ítems más solicitados por parte del gobierno.

Aunado a la ausencia de datos estratégicos, los sistemas informáticos actuales carecen de mecanismos de seguridad que impidan la alteración deliberada de información, por lo que no es posible asegurar la integridad de los datos publicados. También, la falta de capacidades y el incremento de obligaciones para publicar información, facilitan el surgimiento de errores de captura e incrementan los márgenes de error en los datos publicados.

Toda esta problemática descrita arriba afecta el qué y el cómo se accede a la información pública en materia de contrataciones públicas. Por ejemplo, la complejidad institucional en la manera en la que el Estado adquiere bienes y servicios o contratar obra pública impide competir de forma ágil en procedimientos de contratación entre distintos órdenes de gobierno o jurisdicciones territoriales. Los diferentes criterios de divulgación de información sobre contrataciones públicas inhiben la participación de las empresas y fomentan la generación de espacios opacos; el caldo de cultivo de la colusión.

El mercado, al no disponer de información clara y oportuna sobre lo que requieren las entidades públicas, carece de un margen de acción para orientar su producción a los bienes y servicios más demandados. Al final, estos efectos abonan a una reducción de beneficios e incremento de costos para los sectores público y privado.

En esta línea, la falta de utilidad de la información pública no permite a las entidades gubernamentales elaborar indicadores sobre el desempeño de sus contrataciones. Por un lado, son incapaces de elaborar investigaciones de mercado amplias y exhaustivas para obtener el mejor valor por el dinero. Por otro lado, la falta de información sobre la planeación y ejecución de las contrataciones impide realizar evaluaciones sobre el desempeño de las mismas para ponderar su eficiencia y eficacia en la atención de los servicios públicos que se intentan otorgar.

Por último, el hecho de no conocer quienes son los beneficiarios reales y finales de las personas morales con las cuales el Estado busca o mantiene relaciones contractuales impide la elaboración de mecanismos que mitiguen estos riesgos en tiempo real e incrementa los tiempos y costos de elaborar auditorías sobre ellas. Los largos periodos de fiscalización que derivan de este escenario facilitan el surgimiento de amplios márgenes de discrecionalidad que, en secuencia lógica, promueven una alta incidencia de actos de corrupción, colusión entre empresas y cohecho.

Al final, estos efectos deterioran las relaciones entre gobernantes y gobernados, reducen la confianza mutua y reducen los beneficios económicos producidos por estas relaciones contractuales.

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Análisis

Solución

El Estatuto Orgánico del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales señala en su artículo 44 que la “Dirección General de Políticas de Acceso tendrá las siguientes funciones:

Diseñar, implementar y evaluar políticas dirigidas a optimizar el ejercicio del derecho de acceso a la información y a ampliar y diversificar el número de usuarios del mismo, así como para aumentar los beneficios sociales derivados de su ejercicio;

[...]

Analizar y sugerir la adopción de mejores prácticas nacionales e internacionales en materia de acceso a la información;

[...]

Colaborar con las unidades administrativas del Instituto en el diseño y la promoción de las herramientas tecnológicas relacionadas con el acceso a la información que permitan mejorar la calidad y utilidad de la información pública;

[...]

Proponer, elaborar y, en su caso, colaborar en la elaboración de los lineamientos, criterios y estándares de publicación de información, así como en la normativa relacionada con la disponibilidad y calidad de la información pública”

Al ser la Dirección General de Políticas de Acceso (DGPA) la unidad administrativa encargada de desarrollar e implementar esta política, se realizó un análisis de las posibles soluciones que, según sus atribuciones, se pueden implementar para atender las causas de la falta de utilidad de la información pública sobre contrataciones públicas y mitigar los posibles efectos descritos con anterioridad.

Como resultado, se propone una política pública llamada “Contrataciones Abiertas” cuyo propósito es incrementar la utilidad de la información pública relacionada con los procedimientos de contratación a través de los siguientes componentes:

Componente 1: Acceso a la información en un solo punto

Como se plasmó en el diagnóstico, una de las causas principales de la poca utilidad de la información de contrataciones públicas es la dispersión y desorganización de la misma en múltiples sistemas, producto de un exceso de complejidad normativa en la materia. Para atender esta causa, el INAI busca generar los mecanismos idóneos que concentren el acceso a la información pública en un solo punto, evitando en todo momento la duplicidad de esfuerzos.

Al realizar un análisis del proceso de publicación de información en el INAI, se constató que la fuente primaria de la misma son los formatos de contrataciones (en algunos casos denominados FO-CONes). Estos formatos actualmente se elaboran digitalmente en programas informáticos que fungen como procesadores de texto, por ejemplo: Microsoft Word. Dentro de estos programas, se tienen configuradas plantillas o “machotes” que concentran gran parte de la información genérica para ser posteriormente modificados según las características específicas de cada contratación.

Una vez terminado un formato de contrataciones, se imprime y se firma autógrafamente por el responsable designado en los manuales correspondientes. Estos responsables en general son los titulares de las unidades administrativas requirentes, técnicas o la contratante, así como algunos mandos medios de las mismas según la naturaleza de cada proceso de la contratación. Posteriormente, ya habiendo reunido el expediente de cada contratación, la unidad administrativa contratante se encarga de publicar trimestralmente la información concerniente a cada uno de ellos en la PNT.

Paralelamente a este proceso, el INAI realiza todos sus procedimientos de contratación de manera electrónica a través de CompraNet. Dentro de este sistema, se suben algunos documentos digitalizados en formato de documento portable (PDF, por sus siglas en inglés) y se capturan algunos datos de la contratación de acuerdo con lo especificado en los documentos que conforman el expediente (Ver Anexo XXX). Esta información capturada puede ser accesada por el público así como por los posibles proveedores o contratistas de manera oportuna.

Para contrarrestar esta duplicidad del trabajo y, por ende, reducir los márgenes de error en la captura de información, se propone que la publicación de datos surja de una misma fuente. Algunas implementaciones a nivel internacional han demostrado que la digitalización de los procesos puede traducirse en una reducción de costos en trámites y procedimientos burocráticos. (REF) En el caso del INAI, la Dirección General de Gestión de Información y Estudios es la encargada de implementar y administrar la solución tecnológica denominada “GD-Mx” que busca automatizar la gestión documental del Instituto.

Este sistema informático permite digitalizar todos los pasos y tomas de decisiones que están involucrados en un procedimiento de contratación. Al concentrar toda la documentación, es posible programar formatos para extraer datos estratégicos y resguardarlos en una base de datos para ser posteriormente publicados o reutilizados en cualquier plataforma. Asimismo, además de eficientar el proceso de captura y publicación de información, la adopción de un sistema electrónico de gestión de archivos puede reducir los tiempos de publicación de los documentos ya que, al ser firmados digitalmente, es posible testarlos automáticamente sin la intervención de un comité revisor.

Sumado a esta estrategia, se propone implementar una herramienta de publicación de información que concentre todos los datos de un procedimiento de contratación desde la planeación hasta la implementación. Para ello, es necesario abordar las mejores prácticas internacionales en el tema.

A partir de 2012, un grupo de práctica internacional, interesado en el tema de contrataciones públicas, propuso una nueva metodología para dar seguimiento sistematizado a los contratos públicos, mismo que se convirtió en lo que hoy se conoce como Open Contracting Partnership (OCP). Esta organización desarrolló el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (EDCA) que define cuántos y de qué forma se deben publicar los datos de contrataciones públicas. Este estándar contempla un esquema de publicación que puede ser tomado como base para la generación y posterior publicación de los datos del INAI. Así, con base en la lógica de publicación conforme al EDCA, se pretende generar datos de todo el ciclo de la contratación pública.

También, los Lineamientos Técnicos Generales son otro mecanismo que rige la forma en la que el INAI tiene que orientar sus esfuerzos de generación y publicación de datos. En consecuencia, se propone que, en el marco de los trabajos por implementar el EDCA, se desarrollen adhesiones a la estructura de publicación que permitan homologar los datos requeridos por ámbos criterios de publicación.

Componente 2: Acceso sencillo a la información pública

No es posible hablar de transparencia gubernamental si los sistemas diseñados para ello son lentos y complejos. Para facilitar el acceso a la información por parte de la población es necesaria una innovación constante que entregue al usuario solo la información que necesite.

Para cumplir con este propósito, el INAI contempla la generación o adopción de un sistema de consulta de datos que sintetice la información pública en materia de contrataciones. Un sistema eficiente de consulta debe mostrar información relevante en la primera pantalla, que guíe al usuario para obtener mayor información o detalles sobre lo que esté consultando. Un sistema amigable debe permitir realizar consultas ágilmente según los criterios de selección más utilizados como nombre del proveedor, área requirente, nombre del procedimiento e identificador. También debe permitir clasificar según el tipo de procedimiento, el monto o el objeto de la contratación. Debe mostrar información destacada de cada contratación con pocos clics y debe permitir su descarga en formatos abiertos.

Para que la información pública pueda ser reutilizada se necesitan generar estrategias que permitan la organización de los datos en formatos abiertos (JSON, XML, CSV). La estrategia de implementación de un sistema electrónico de gestión archivística permite exportar datos capturados en los documentos en formatos JSON. Estas exportaciones pueden ser posteriormente transformadas en registros de una base de datos relacional que permita su organización según la estructura definida por el administrador, en este caso tendría que ser consistente con el EDCA. De esta manera, el sistema de visualización de datos podrá retomar esta información, visualizarla de manera ordenada y permitir su descarga en formatos abiertos.

Un aspecto clave de la digitalización de los procesos es que es posible publicar información estratégica en tiempo real. Una vez que se cuenta con el visto bueno y, por ende, con la firma del documento por el responsable de cada proceso, los datos relevantes asociados a cada documento pueden ser publicados de manera oportuna. Por ejemplo, en el momento en el que se firma el acta de cierre de junta de aclaraciones se pueden publicar de manera inmediata sus datos asociados para poder ser revisados por todos los interesados.

Componente 3. Alta calidad de la información pública

La adopción de una mejor práctica internacional como lo es el EDCA permite al INAI orientar sus procesos de generación, resguardo y publicación de datos de contrataciones públicas. El esquema de publicación del EDCA contempla todas las etapas que conforman el ciclo de la contratación: planeación, licitación, adjudicación, contratación, y ejecución. Esta implementación permitirá conocer con mayor detalle las etapas de planeación y ejecución de las contrataciones, así como la información relativa a todos los actores involucrados en las mismas.

Cabe destacar que la publicación de datos personales está restringida a lo estipulado en las leyes en la materia, por lo que es posible que no se permita la publicación de información que revele la identidad de una persona física cuando sea el caso. Esto puede reducir la utilidad de la información que se publique sobre determinados actores.

También, es necesario precisar que el INAI no es una institución normadora en materia de contrataciones públicas por lo que puede proponer más no obligar la adopción de un estándar de clasificación de bienes, servicios y trabajos de obra pública para todos los órdenes y ámbitos de gobierno.

Por otro lado, la generación de expedientes electrónicos supone un riesgo ante la posibilidad de edición no autorizada de los registros. Algunas investigaciones en la materia sugieren la adopción de mecanismos de control de registros utilizando la tecnología blockchain. Sin embargo, se propone que, por diseño, el formato de publicación de información genere registros que identifiquen al autor y notifique al administrador sobre cambios realizados a cualquier contratación.

Asimismo, se pretende que, como resultado del proceso de implementación de un sistema digital de gestión documental y consiguiente generación de base de datos, la calidad y veracidad de la información publicada incremente sustancialmente. Al no contar con intermediarios en los procesos de generación y publicación se reduce a cero la probabilidad de contar con errores de captura y, por ende, se incrementa la calidad de la información.

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Justificación jurídica

Según la Ley General de Transparencia, el INAI, como organismo garante nacional, tiene la atribución de promover las mejores prácticas de transparencia entre sus sujetos obligados (art. 41, fracc. IX). Asimismo, según la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el INAI tiene la atribución de promover la digitalización de la información pública en posesión de los sujetos obligados (art. 21, fracc. IX) y fomentar los principios de transparencia, rendición de cuentas, accesibilidad e innovación tecnológica en la materia (art. 21, fracc. XVIII).

Más específicamente, el INAI, a través de la Dirección General de Políticas de Acceso (DGPA) tiene la función de “Diseñar, implementar y evaluar políticas dirigidas a optimizar el ejercicio del derecho de acceso a la información y a ampliar y diversificar el número de usuarios del mismo, así como para aumentar los beneficios sociales derivados de su ejercicio” (art. 44, fracc. I, del Estatuto Orgánico).

Así, es el INAI, por medio de la DGPA, a quien compete resolver este problema.

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Justificación técnica

El INAI, como integrante del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información pública y protección de Datos Personales (SNT) puede proponer más no aprobar la modificación de los formatos de publicación de datos sobre contrataciones públicas. Esta limitación impide que la política pública pueda ser implementada a nivel nacional y obliga la generación de un sistema alterno de publicación de datos.

Sin embargo, la atribución del INAI en promover la adopción de mejores prácticas en la materia permite realizar implementaciones a pequeña escala que sirvan como precursores para una posterior generalización en los Lineamientos Técnicos Generales y posibles modificaciones a la PNT.

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Planeación

Objetivo estratégico

El objetivo general o propósito de la política es incrementar la utilidad de la información pública de los procedimientos de contratación para que pueda ser consultada y reutilizada por los principales usuarios y sectores estratégicos.

Se pretende que la política pueda medir su éxito según el grado de consultas que recibe el portal de publicación de información en contraste con las consultas que reciba la PNT.

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Objetivos específicos

Resultado 1: toda la información pública sobre contrataciones públicas del INAI puede consultarse en un solo portal y proviene de una sola fuente. (2 año)

Resultado 2: la información pública sobre los procedimientos de contratación del INAI es de fácil acceso y puede consultarse en de forma oportuna y en formatos abiertos. (3 años)

Resultado 3: la información pública sobre procedimientos de contratación del INAI es confiable y abarca todas las etapas que conforman el ciclo de contratación, muestra información detallada de todos los actores que participan en cada uno de ellos. (3 año)

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Objetivo temporal

La política pública inicia sus actividades el mes de enero de 2017 y se plantea que esté completamente implementada a finales del año 2019.

Para cumplir con este objetivo es necesario contar con financiamiento adecuado para desarrollar y dar mantenimiento a los sistemas tecnológicos contemplados.

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Población potencial

Todos los usuarios de la PNT. 

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Población objetivo

Todos los usuarios de la PNT que consultan información de la fracción XXVIII. Es decir

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Responsables

La responsabilidad de la implementación de la política de Contrataciones Abiertas recae directamente sobre la Dirección General de Políticas de Acceso e indirectamente sobre todas las unidades administrativas que realizan contrataciones públicas.

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Colaboradores

Las unidades administrativas que coadyuvan a su implementación son:

La Dirección General de Administración

La Dirección General de Asuntos Jurídicos

La Dirección General de Gestión de Información y Estudios

La Dirección General de Tecnologías de la Información

Las Direcciones Generales de Enlace

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Restricciones

Es posible que, al tratarse de una política que busca publicar información detallada de todos los actores involucrados en la contratación, exista resistencia por parte de los encargados de cargar esta información, es decir, las unidades administrativas requirentes.

También, es posible que las áreas técnicas especializadas en la protección de datos personales se opongan a la publicación de datos que revelen la identidad de personas físicas. En tal caso, se plantea elevar la discusión para ser tratada por el Pleno del INAI.

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Consideraciones para la evaluación

Pendiente.

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Implementación

Costos e insumos

Se plantea que los recursos económicos a lo largo de la implementación de esta política pública no excedan los 700 mil pesos. Esto derivado de que es necesaria la contratación de servicios de desarrollo de sistemas de generación, resguardo y publicación de datos.

En el caso de recursos humanos, se espera que la ejecución de la política se realice con los siguientes perfiles: un analista, un desarrollador y un evaluador.

El tiempo estimado de diseño y ejecución de la política es de tres años.

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Actividades

Pendiente.

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Productos

Pendiente.

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Consideraciones para la evaluación

Pendiente.

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Resultados

Población atendida

Pendiente.

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Inicadores de resultados

Pendiente.

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Costo final

Pendiente.

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Reflexión final

Pendiente.

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Discusión

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